Reforma del Servicio Civil

A principios de año el Poder Ejecutivo presentó al Congreso de la República el proyecto de ley 1846, llamada Ley del Servicio Civil, iniciativa que propone una reforma completa del servicio civil peruano con la intención de constituir un sistema que se sustente en la meritocracia, esté orientado al ciudadano y que proteja los interés generales del país.

Esta reforma, cuya necesidad de ejecución se viene discutiendo hace algunos años[1], tiene el propósito de desplazar los tres regímenes actuales de contratación para los servidores públicos del Estado a un solo sistema meritocrático, en el que se defina claramente las funciones de los servidores públicos y que mejore la calidad de los servicios que se ofrece a la ciudadanía. Los regímenes actuales son:

a) El régimen de la carrera administrativa (Decreto Legislativo núm. 276).

b) El régimen laboral privado (Decreto Legislativo núm. 728).

c) El régimen especial de Contratación Administrativa de Servicios – CAS (Decreto Legislativo núm. 1057).

¿Qué es el servicio civil?

Se llama servicio civil al conjunto de leyes y normas que regulan la gestión de los servidores públicos. Estas normas regularizan el ingreso de trabajadores al servicio público, la movilidad del servidor entre instituciones, la capacitación, la evaluación y la gestión de las remuneraciones, las cuales en su mayoría son implementadas por los procesos de gestión de recursos humanos.

El Servicio Civil peruano está formado por todas las personas que trabajan al servicio del Estado, a quienes se les denomina servidores públicos porque las funciones que realizan están orientadas a servir a la ciudadanía. Su actividad está regulada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil – Servir[2], entidad pública adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) que tiene como finalidad la gestión de las personas al servicio del Estado. Se podría decir que Servir es la gerencia de recursos humanos de la administración pública.

Problemática actual del servicio civil[3]

Según cifras del Poder Ejecutivo, los servidores públicos al servicio del Estado en los distintos niveles (local, regional y nacional) suman actualmente más de 1,4 millones de personas, y se estima que cada año ingresan alrededor de 40 mil nuevos trabajadores, lo que significa un aumento en la planilla pública anual de más de 1,000 millones de soles. Para el Ejecutivo, el ingreso de estas personas al sector público se produce sin reglas claras, y en la mayoría de casos, sin haber superado un concurso público que asegure la meritocracia en el ingreso del personal ni perfiles claros que establezcan estándares mínimos de capacidades, según el puesto y la responsabilidad a cumplir.

El crecimiento desbordado en el tamaño del Estado se ha visto reflejado desde hace más de diez años en un incremento preocupante del costo de la planilla, a una tasa promedio de 9% anual, según el Ministerio de Economía. Así pues, si en el año 2000 el costo de la planilla ascendía a 6,200 millones de soles, en el 2011 alcanzó los 22,300 millones de soles, lo que equivale a casi un tercio del presupuesto del sector público. Sin embargo, este crecimiento no ha ido de la mano con un mejor desempeño de las instituciones del sector público, pues el ciudadano lo siente muy distante, y en muchos casos hasta ausente.

Otro de los elementos que ayuda a comprender esta situación ha sido el crecimiento desordenado en los últimos quince años de la normativa referida a los regímenes laborales en el sector público, a tal extremo que actualmente existen más de 500 normas relacionadas al empleo público y 400 formas diferentes de pago. Esta situación ha ocasionado que trabajadores de distintos regímenes laborales realicen funciones similares, pero con obligaciones e ingresos distintos, lo cual ha deteriorado el clima laboral en las distintas entidades del Estado.

Uno de los mayores problemas del servicio civil es la gestión las compensaciones. Existe una gran variedad de conceptos de pago en la carrera administrativa, siendo la mayoría de ellos de naturaleza no remunerativa, y que no toma en cuenta las necesidades de los trabajadores. Esta situación genera mucha inseguridad entre los trabajadores y evita que gente cualificada considere atractivo ingresar a la carrera administrativa, o en última instancia retener al personal mejor calificado.

En cuando al proceso disciplinario de los servidores públicos existen diferentes reglas para cada unos de los tres regímenes actuales. En tal sentido, una misma falta puede acarrear sanciones diferentes dependiendo del régimen laboral en el que se encuentra el servidor o de los mecanismos internos de las diversas entidades para regular dichas faltas.

Además de lo mencionado, podemos agregar la dificultad de los servidores públicos para avanzar de puesto en la carrera administrativa. Si bien en teoría existe una línea de carrera y desarrollo profesional, en la práctica para ascender hay que esperar que se llame a concurso de méritos cuando alguna plaza se encuentre vacante (renuncia, invalidez, muerte). Esta situación desmotiva a la gente interesada en trabajar para el Estado e impulsa a los servidores públicos calificados a buscar mejores empleos, pues al no poder ascender de puesto tampoco pueden conseguir aumentos de sueldo. También suceden casos en que los servidores públicos no encuentran incentivos para fortalecer sus capacidades, pues no vislumbran una mejora laboral. Y en muchos casos, al tener casi asegurado su puesto, cumplen con lo necesario para mantenerse como tal, sin ofrecer un desempeño de mejora que contribuya al crecimiento de la institución.

Como resultado, de un lado, sucede que los servidores públicos más capacitados migren al sistema privado en busca de mejores condiciones laborales y mayores oportunidades, privando al Estado de personal competente a largo plazo y desmotivando a su vez a la población joven (técnica o universitaria) de buscar trabajo en la carrera administrativa. Y, por el otro, también genera que se vayan quedando en el Estado servidores conformistas, poco comprometidos ni ambiciosos de una mejora laboral, lo cual afecta en la calidad de servicio que ofrece la respectiva institución.

Estructura del nuevo modelo de Servicio Civil

La estructura del nuevo servicio civil clasifica a los servidores públicos en cuatro grupos diferentes, cada uno de los cuales con un grupo normativo distinto y específico, y de acuerdo a la naturaleza diferenciada de sus funciones:

1. Funcionarios Públicos

2. Directivos Públicos

3. Servidores Civiles de Carrera

4. Servidores de Actividades Complementarias

Clases de trabajadores del nuevo Servicio Civil

Funcionarios Públicos: Los funcionarios están principalmente compuestos por los representantes políticos y los titulares de las entidades públicas, y son elegidos en base a la normativa vigente dependiendo del puesto específico que se trate. Por lo que las reglas establecidas para este grupo están determinadas por la naturaleza política de sus funciones.
Directivos Públicos: Corresponde al grupo de los directivos públicos la función de conducir el diseño e implementación de servicios públicos y buscar el cumplimiento de los objetivos que le han sido específicamente asignados por un periodo de tres años, con la capacidad de renovar su contrato hasta por dos periodos en caso de haber cumplido las metas asignadas.
Servidores de Carrera: Los servidores de carrera son agrupados en función al ejercicio de la función administrativa, la supervisión, control y la prestación de servicios públicos que realizan en beneficio de la ciudadanía y sus actividades se realizan tanto en la funciones sustantivas como en las funciones de administración interna de las entidades públicas.
Servidores de Actividades Complementarias: Que son los que realizan las funciones de soporte, complemento o apoyo a las funciones sustantivas y administrativas que realizan las entidades públicas.

Beneficios de la reforma del Servicio Civil

Según Servir y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), esta reforma presentaría los siguientes beneficios al actual sistema del servicio civil:

Un sistema basado en la meritocracia, a través del concurso de meritos.
Evaluaciones anuales y capacitación a los servidores públicos, permitiendo el despido de los servidores públicos por bajo desempeño.
El nuevo servicio civil se organizará en “familias de puestos”. Cada familia se agrupa por puestos con características similares. Por ejemplo, la familia de puestos de gestión financiera, de sistemas administrativos, de atención al ciudadano, entre otros.
Los servidores públicos conservarán sus beneficios laborales fundamentales tales como jornada laboral de 48 horas, gratificaciones, vacaciones, CTS, pensiones y salud. Sus remuneraciones se fijarán en función al puesto y se moverán en base al mérito. La finalidad es que mejoren sus condiciones laborales en el tiempo en base al mérito.

Esta reforma busca ordenar la política remunerativa del Estado en su conjunto y el nuevo servicio civil adoptaría criterios objetivos y generales para definir la remuneración, lo que permitirá un mayor control de los pagos inadecuados.

Además los trabajadores que decidan cambiar de régimen su régimen laboral actual al nuevo régimen laboral de carrera pública recibirán los siguientes beneficios:

Mejoras	CAS	D. Leg. 276	D. Leg. 728
Incremento en ingresos vía gratificaciones y CTS	X	X
Incremento en ingresos futuros (mayor remuneración pensionable)	X	X
Carrera y capacidad de progresión y movilidad entre entidades	X	X	X
Mayor permanencia (por carrera)	X	X	X
Capacitación, mayor equidad remunerativa, claridad en régimen sancionador, entre otros.	X	X	X

Fuente: Servir

Costos e Implementación de la reforma

Se ha previsto que la reforma del servicio civil se hará de manera progresiva, en un promedio de 5 a 7 años, y según la disponibilidad fiscal y de acuerdo a lo programado en las leyes anuales de presupuesto. En las entidades donde comience la implementación del nuevo régimen, se realizará un mapeo de puestos, un análisis de los servicios que ofrece la entidad y la carga laboral que demanda. De ser necesario, se realizará una propuesta de reorganización de la entidad que, en concordancia con el diseño de familia de puestos, incluirá una nueva definición de perfiles, la valorización de los puestos y la estimación de la cantidad de personal necesario. En el marco de la reestructuración, se efectuará el tránsito de los servidores hacia el nuevo régimen de servicio civil. Dicho tránsito se llevará a cabo previo concurso. Luego de este proceso, los puestos vacantes en una entidad serán sujetos a concurso público de méritos.

El cuanto al costo del traslado de los servidores públicos al nuevo régimen laboral de la carrera pública, si se considera que el 100% de los ingresos que reciben los servidores serian de naturaleza remunerativa, esto supondría el pago adicional de dos gratificaciones y una por concepto de compensación por tiempo de servicios.

Según el Por Ejecutivo, el costo de la reforma al terminar de implementarse sería de 2,328 millones de soles, mientras que el costo final anual de la planilla ascendería a 14,467 millones de soles, un incremento de 16% respecto al costo actual. Y considerando que actualmente cada año se destinan cerca de mil millones de soles adicionales para el pago de la planilla, considera que el beneficio a largo plazo superaría con creces la inversión que se estaría haciendo. Sin embargo, debemos darnos cuenta que estas cifras se mantendrían siempre y cuando no se contrate a nuevo personal en el sector público, en sus distintos niveles.

	Número de servidores	Costo actual de la planilla por régimen laboral ( Millones de soles)	Costo total anual de la planilla al pasar a los 276 y CAS al nuevo régimen (Millones de soles)
Administrativos D. Leg. 276	198,273	4,460	5,575
Régimen Privado D. Leg. 728	85,796	2,820	2,820
Sin Régimen Laboral (CAS)	218,066	4,857	6,072
Total	502,135	12,137	14,467
Fuente: MEF – Módulo de Gestión de Recursos Humanos – Oct. 2012; INEI – Nota: Estimación ajustada para 500 mil servidores. Elaboración: SERVIR – GPGRH

En conclusión, consideramos acertado que el Ejecutivo haya puesto en debate el tema del servicio civil, una reforma pendiente desde hace mucho tiempo y reclamada por distintos sectores de la sociedad. Sin embargo, esperamos que su discusión, análisis y ajustes que se realicen respondan a consideraciones técnicas, que eviten su politización, y que apunten a través de la meritocracia a mejorar la calidad de servicio que ofrecen las instituciones públicas, pero sin afectar las cuentas fiscales, de lo contrario podrían derivar en otro tipo de problemas y mayores costos.